来源： 中华建筑新闻网

编者按：日前，住房和城乡建设部为指导“十二五”时期我国城乡建设防灾减灾工作，编制并印发了《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》。该规划是住房和城乡建设事业“十二五”专项规划之一，内容涵盖城乡防灾规划、房屋建筑和市政公用设施抗灾设防、城乡建筑加固改造和灾后恢复重建，是各级住房和城乡建设主管部门履行公共服务职能、制定防灾减灾政策、安排防灾减灾工作的依据。本版对该规划进行选登，供读者查阅。

一、 发展现状和面临形势
“十一五”期间，我国国民经济保持平稳快速发展，住房和城乡建设系统在总结防御和应对特大自然灾害经验的基础上，突出工作重点，注重工作实效，经过全系统共同努力，成功应对特大自然灾害，城乡建设防灾减灾能力明显增强。
（一）发展成就(略)
（二）主要问题(略)
（三）面临形势
1. 严峻的自然灾害形势
“十一五”期间，我国自然灾害共造成10.3万人死亡、失踪，直接经济损失达2.4万亿元。这期间，几次大灾、巨灾严重影响我国城乡建设。2006年 “桑美”台风造成483人死亡；2008年雨雪冰冻灾害造成129人死亡，紧急转移安置166万人，直接经济损失1517亿元；2008年汶川地震造成 69227人死亡、17923人失踪，紧急转移安置1510万人，直接经济损失8451亿元；2010年玉树地震造成2698人遇难、270人失踪，经济损失数十亿元；2010年舟曲泥石流灾害造成1765人遇难。
据民政部统计，1993年～2009年我国因灾直接经济损失平均每年超过 2600亿元人民币，约占当年GDP（国内生产总值）比例2.2%，远高于发达国家的0.5%左右。自然灾害已成为制约我国城乡可持续发展的重要因素，是 “十二五”期间城乡建设面临的严峻挑战之一。
2. 城镇化对防灾减灾工作提出了迫切要求
城市运行对市政公用设施的依赖程度很高，而各系统之间相互影响、制约，一旦受灾极易产生连锁、放大效应，从而造成严重灾难。2007年7月18日济南特大暴雨造成37人死亡，1.4万平方米市区道路被毁坏，直接经济损失13.2亿元；2010年5月7日广州特大暴雨造成7人死亡，38间房屋倒塌，30多个地下车库被淹。
“十二五”期间，我国城镇化水平将突破50%，人口、产业、工程设施将进一步向城镇集中，城镇发展与防灾能力不足的矛盾会更加突出，增强城镇防灾减灾能力迫在眉睫。
3. 统筹城乡发展对防灾减灾工作提出新要求
“十一五”期间，通过村庄整治、农村危房改造以及抗震安居工程建设，在一定程度上增强了村镇房屋和基础设施的防灾能力。但由于历史上城乡二元化管理，村镇整体抗灾设防水平仍较低，受灾时人员伤亡远比城市严重，小灾导致大损失的现象屡屡发生。甘肃岷县5.2级、云南鲁甸5.6级等中等规模地震,平均使10 余个乡镇、上万人受灾，反映了村镇建设防灾能力不能适应经济发展需要的严峻现实。
“十二五”期间，为实现城乡统筹发展的战略要求，亟须解决如何在城乡建设中统筹考虑城市与农村的防灾减灾工作、提升城乡防灾减灾总体水平的问题。

二、指导思想、基本原则和规划指标
（一）指导思想
以城乡防灾规划制定和实施为先导，以房屋建筑和市政公用设施抗灾设防监管为主线，以应急基础设施建设为重点，以城乡建设防灾减灾法律法规、标准体系为依据，以应急管理队伍建设和防灾减灾技术进步为支撑，进一步完善城乡建设防灾减灾管理体系。全面增强城乡建设防灾减灾能力，最大限度地避免和减轻灾害中因房屋建筑、市政公用设施被破坏造成的人员伤亡和经济损失。
（二）基本原则
贯彻预防为主，防、抗、避、救相结合的方针；坚持以人为本，城乡统筹，推动城市综合防御和村镇全面设防；坚持预防为主，平灾结合，做到防灾常态管理与灾时应急管理并重；坚持科学防灾，综合防灾，统筹考虑空间管理与过程管理、近期安排与长远谋划。
（三）规划指标 
1. 法规制度建设。进一步完善城乡建设防灾减灾法律、法规与技术标准体系。强化工程质量安全监管和城乡规划监察中针对城乡防灾减灾的监督管理内容，加大监管力度。
2. 防灾规划编制。地震高烈度地区和地震重点监视防御区基本编制完城市抗震防灾规划；重点针对地震、台风、雨雪冰冻、暴雨、地质灾害等自然灾害，开展城镇综合防灾规划、村镇防灾规划的编制试点工作。
3. 防灾避难场所建设。编制或修订完善城市绿地系统防灾避险规划；基本完成位于地震重点监视防御区和灾害风险较高地区城镇中心城区的防灾避难场所和避难通道的规划和建设，其他地区开展防灾避难场所建设试点工作；开展农村防灾避难场所建设试点。
4. 市政公用设施抗灾设防。城市市政公用设施抗灾设防率达到100%，发达地区乡镇、村市政公用设施抗灾设防率达到100%，其他地区达到60%以上。
5. 房屋建筑抗灾设防。城市新建、改建、扩建房屋建筑工程抗灾设防率达100％，地震重点监视防御区的超限高层建筑工程抗震设防专项审查率达100%；规模较大的乡镇公共建筑工程抗灾设防率达100%，其他地区达80%以上；发达地区新建农房基本达到当地抗震设防要求，一般地区新建农房考虑防灾措施。
6. 重要建筑抗灾设防。新建学校、医院和大型公共建筑100%按照《建筑工程抗震设防分类标准》和相关规范进行抗灾设计和建设，指导存在隐患的学校、医院和大型公共建筑进行抗震加固，建设依托学校、医院和大型公共建筑的防灾避难场所试点。

三、主要任务
（一）加强法规、标准、制度建设
一是加强法律法规建设。在相关法律制定中强化有关建设工程防灾减灾的内容；做好《建设工程抗御地震灾害管理条例》的论证起草工作；开展《城市抗震防灾规划管理规定》的修订工作；各地根据实际情况，制定配套法规和规范性文件完善城乡建设防灾减灾监管制度。
二是完善城乡建设防灾减灾技术标准体系。完善抗震、抗风、防洪、抗雨雪冰冻和保障建筑边坡安全的技术标准；在设计规范中考虑灾害的关联性和整合多灾种防灾要求，在市政公用设施运行标准中注重防灾减灾和应急处理要求；重点加强城镇防灾规划、防灾避难场所建设、防灾减灾地理信息共享、防灾减灾标志等方面技术标准的制定；完成城镇综合防灾、村镇住宅防洪工程、城市地下空间防洪工程等方面标准的编制工作；推动各地根据当地自然灾害情况和经济发展水平制定符合当地实际、深化国家标准的地方标准。
三是建立城乡建设防灾减灾重点防控机制和绩效评估制度。定期分析本地区灾害形势，及时公布防御相关自然灾害的重点地区和薄弱环节，并针对突出问题开展专项整治；建立重要工程和次生灾害危险源数据库，在特殊季节或接到灾害预警时，及时落实各项保障措施；开展灾后工作绩效评估，提出改进工作和完善技术标准的建议。
四是完善房屋建筑和市政公用设施抗灾设防监管制度。进一步贯彻超限高层建筑工程抗震设防管理制度和技术政策，加强超限高层建筑抗震设防管理；全面推动市政公用设施抗震设防论证，适时修订《市政公用设施抗震设防专项论证技术要点》等规范性文件，不断健全监管制度。
五是建立城乡防灾规划监管制度。将城镇防灾规划作为城市、镇总体规划的专项规划，与总体规划同时编制和实施；明确城乡防灾规划的强制性内容和监管要求，并在城乡规划审批、实施中严格审查把关；组织开展城乡防灾规划强制性内容执行情况的监督检查，推动城乡防灾规划如期实施。
（二）全面推进城乡规划编制和实施
一是在省域城镇体系规划中提出防灾减灾的原则要求。综合考虑邻近城镇间防灾需要，探索建立区域防灾体系，协调防灾减灾工作；加强对区域防灾减灾问题的研究，完善区域重大基础设施的应急功能和资源共享机制；建立各类灾害信息管理系统，推动部门、地区之间资源共享和应对灾害联动机制建设，增强灾后应急反应和协同工作能力。
二是开展城镇防灾规划的编制工作。基本完成地震高烈度地区和地震重点监视防御区城市抗震防灾规划编制或修编工作；针对城镇灾害类型，组织编制应对台风、雨雪冰冻、暴雨等自然灾害和工业灾害的城镇综合防灾规划；加快城市绿地系统防灾避险规划编制；研究利用先进信息技术，提高防灾规划的编制水平和管理水平。
三是推进开展社区、村庄防灾规划工作。针对大中城市的特点，研究编制大型商业区、经济开发区、重要商务区、居住区等不同类型社区防灾规划的技术要求，推进新建社区的防灾设施、避难场所与房屋建筑同时规划设计，确保社区防灾设施齐全和有足够的避难疏散空间；根据各地的灾害类型和特点，开展村庄防灾规划编制试点工作。
四是确保城乡防灾规划的落实。在控制性详细规划和修建性详细规划阶段，推动城乡防灾规划中灾害防御要求、城区建设与改造的设防标准、防灾避难场所建设、次生灾害防御等措施的落实；现有重要城区、大型厂矿区、商务中心区、大型公共场所、大型地下空间和风景名胜区，不能达到有关防灾要求的，要有计划地进行改造。
（三）积极推进防灾避难场所建设
一是结合城镇防灾规划和绿地系统防灾避险规划的编制和实施，基本建立具有综合防灾特点的防灾避难和灾后安置体系，完善相关应急保障基础设施，增强我国城镇应急救灾能力。
二是制定《城